‘De duivel was hier gisteren, hier op deze plek”, sprak de man. Voor het oog van de wereld maakte hij een kruisgebaar: „Vandaag ruik je de sulfer nog bij deze tafel waar ik nu voor sta. Gisteren, dames en heren, sprak vanaf deze plek de president van de Verenigde Staten, de man die ik de duivel noem, alsof hij de wereld bezit.”

De genoemde president was niet Donald Trump, maar George W. Bush. De spreker was de Venezolaanse leider Hugo Chavez, tijdens de jaarlijkse vergadering van de Verenigde Naties (VN) in 2006.

Ik moest vorige week weer aan deze dramatische speech denken. Ik was op het Brainwashfestival en keek naar een interview met Samantha Power, de Amerikaanse ambassadeur bij de VN tijdens de tweede termijn van president Obama. Toen hij aan de macht kwam, had Chavez gezegd dat het bij de VN niet meer naar zwavel rook, maar naar hoop. In het interview sprak Power ook over hoop. De door haar genoemde hoopvolle zaken van haar werk bij de VN, zoals de Irandeal, zijn inmiddels goeddeels teruggedraaid.

De VN bestaan deze week 75 jaar. Opgericht vlak na de Tweede Wereldoorlog om internationale vrede en veiligheid te garanderen. Sindsdien is er altijd kritiek geweest: de VN zijn bureaucratisch, ongeloofwaardig, er wordt alleen maar gepraat. Pijnlijke voorbeelden zijn de gefaalde missie in Bosnië en de besluiteloosheid over Syrië. Hoeveel reden is er vandaag de dag voor een jubileumfeestje? Een korte blik op het heden doet denken dat de fundamenten van de VN niet meer overeind staan. Laten we naar drie van die historische fundamenten kijken.

Veranderende wereldorde

1. De natiestaat: één land, één stem. Niet helemaal natuurlijk, want de permanente leden van de Veiligheidsraad zijn meer gelijk dan anderen. Maar over het algemeen bieden de VN ruimte voor elk land, hoe klein ook. Na de oprichting van de VN vielen de Europese koloniale rijken in rap tempo uiteen. In de 20ste eeuw groeide zo het aantal natiestaten dat tot de organisatie toetrad. In de jaren negentig, na de val van het Sovjet-rijk, kwamen er nog meer natiestaten bij.

In de 21ste eeuw echter, lijken andere ordeningsvormen belangrijker te worden. Van multilaterale organen als de VN, het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Wereldbank verschuift de focus naar bilaterale samenwerking, vaak langs regionale lijnen. ASEAN, AU, EEU, BRI, AIIB en RCEP en natuurlijk de EU zijn een paar afkortingen die die trend belichamen. Veel daarvan zijn vehikels voor regionale invloed voor machtige landen als Rusland (EEU) en China (BRI en RCEP). China in het bijzonder creëert schaduwinstituties naast de oude multilaterale organen en Chinese denkers als Zhao Tingyang propageren oude Chinese concepten van wereldorde als tianxia (‘alles onder de hemel’). Die passen niet bij een wereld van natiestaten.

De legitimiteit van technocratie staat tegenwoordig onder druk. Er is groot wantrouwen richting experts en dat groeit met de coronacrisis. Expertise wordt bovendien door verschillende landen gepolitiseerd. De VS politiseren de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) en stellen dat China er te veel macht heeft. Landen als China en Rusland richten zich op technocratische VN-instituties als de International Telecommunication Union (ITU), om hun grip op het internet te vergroten.

2.Technocratie: bestuur door experts. Dat was een van de lessen van 1945. Politici en marktspelers hadden de wereld in chaos gestort. Rationeel onpartijdig bestuur moest de wereld repareren. Zo richtten de VN zich op zaken als armoedebestrijding, gezondheidszorg en telecomstandaarden om op technische wijze de wereld te verbeteren.

3. Pax Americana. Terwijl Amerika na de Eerste Wereldoorlog weifelde met de Volkerenbond, de voorloper van de VN, was het in 1945 capabel voor en bereid tot mondiaal leiderschap. Daartoe richtte het ook andere instituten op, zoals het IMF, de Wereldbank en de GATT, de voorloper van de Wereldhandelsorganisatie (WTO).

Die Amerikaanse orde staat tegenwoordig onder druk door opkomende landen maar ook is de rol van de VS veranderd; de architect van de wereldorde voelt zich er zelf niet meer in thuis. In zijn speech voor de VN vorig jaar zei president Trump: „De toekomst behoort toe aan patriotten, niet aan globalisten”.

Deze drie ontwikkelingen lijken het fundament onder instituties als de VN weg te slaan. Toch is het niet zo simpel. Het idee van een acute crisis berust op een te simpel beeld van internationale orde en misvattingen over hoe die zich ontwikkelt.

Wereldvoedselprogramma

Het klopt inderdaad dat er allerlei nieuwe regionale en bilaterale verbanden ontstaan en zelfs schaduwvarianten van bestaande organisaties. Toch is het frappant dat er geen schaduwvariant is van de Verenigde Naties. Het is nog steeds het enige legitieme forum dat bijna de hele wereld verenigt. Misschien dat de rol van andere instituties verandert of kleiner wordt, maar de breedte van de VN lijkt vooralsnog onvervangbaar.

Of neem de crisis van technocratie. Expertise heeft altijd een politieke kant gehad. De OESO bijvoorbeeld, traditioneel de economische organisatie van rijke industrielanden, is ooit opgericht om de Amerikaanse Marshallhulp aan Europa te organiseren en daarmee landen uit de Sovjet-sfeer te houden. Gaandeweg evolueerde ze tot een meer neutraal orgaan waarin kennis wordt uitgewisseld over economische vraagstukken.

Dat politisering nu zo in het oog springt, heeft te maken met veranderde internationale verhoudingen en de frictie die dat oplevert. Als een nieuw evenwicht wordt gevonden waarin opkomende landen een grotere rol hebben, zou het goed kunnen dat die frictie weer naar de achtergrond verdwijnt. Veel technocratie werkt bovendien nog erg goed. Niet voor niets won het Wereldvoedselprogramma van de VN dit jaar de Nobelprijs voor de Vrede.

Dat brengt ons bij de belangrijkste misvatting: het idee dat er een enkele wereldorde is, een enkele orde die op regels is gebaseerd en die al vijfenzeventig jaar lang bestaat. Veel denktanks en politici hebben het nu over de ‘rules-based international order’ die door opkomende machten wordt uitgedaagd. Dat is misleidend. De politicoloog Alastair Iain Jonhston heeft laten zien dat die term een recente uitvinding is. Daarbij suggereert de term veel meer eenheid dan er in werkelijkheid is.De Pax Americana wordt ten slotte ook vaak te eendimensionaal voorgesteld. Het is zo dat Trumps confrontatie met multilaterale instituties heftig is, zeker qua toon. Tegelijkertijd heeft dit sterke en veilig gelegen land altijd moeite gehad met bindende internationale afspraken. Trumps kritiek op de WHO en globalisten past binnen een lange lijn die loopt van de Volkerenbond (voorgesteld door president Wilson en vervolgens door het Amerikaanse Congres afgewezen) naar het Kyoto Protocol en het Internationaal Gerechtshof waar de VS geen partij in is. Tijdens de Koude Oorlog beweerden Amerikanen ook dat de VN vooral de Sovjet-Unie hielp. In de woorden van een Amerikaanse bumpersticker: „You can’t spell communism without UN”.

Een belangrijk bouwsteen

Er hebben altijd hele verschillende orden naast elkaar bestaan. Denk aan defensie, politiek, handel en economie, financiën, internationaal recht en technologie. Op al die terreinen zijn er verschillende instituties waarin verschillende landen meedoen. Een opkomend land als China verstoort sommige van die orden, maar steunt andere weer. Hetzelfde geldt voor de Verenigde Staten.

Het idee dat er maar één enkele orde met regels is die landen ondersteunen of ondermijnen, maakt ons blind voor de verschillende rollen die landen kunnen vervullen. Weinig landen ondersteunen internationale regels op alle terreinen. En er zijn ook maar weinig landen die ze allemaal zouden willen verstoren. Die gelaagdheid en overlapping van verbanden is juist goed. Het biedt ruimte voor verschillen in samenwerking en weeft tegelijkertijd een web van verbanden dat op mondiaal niveau stabiliteit brengt.

Laten we niet naïef zijn. Wereldvrede kan het instituut niet garanderen. Maar het is wel een belangrijke bouwsteen in een wereld van overlappende orden. Een flexibele bouwsteen die bijdraagt aan stabiliteit. Dat is wel degelijk iets om te vieren.Internationale samenwerking staat zeker voor verschillende uitdagingen. Het aardige is dat de VN nu juist als breed platform zijn opgezet. Die breedte leidt tot besluiteloosheid als grootmachten het oneens zijn, zoals over Syrië. Maar het maakt ook een architectuur mogelijk waarbinnen verschillende orden, van veiligheid tot voedsel en telecom tot gezondheidszorg naast elkaar kunnen bestaan.